POR: MARÍA KARINA GUGGIANA VARELA, Abogada, Dr © en Derecho Universidad de Los Andes, Magíster en Derecho Minero; Magíster en Planes de Cierre de Faenas e Instalaciones Mineras y Magíster en Investigación Jurídica.- Si bien es la propia ley la que intenta definir el término “operación minera”, no deja de ser cierto que la conceptualización que se le otorga carece de las reales perspectivas holísticas que merece aquel, máxime si el legislador solo limita el término en cuestión a aquellas “actividades que incluyen las fases de exploración, en los casos que se encuentre sometida al sistema de evaluación de impacto ambiental, de acuerdo a las disposiciones de la ley N° 19.300, y las actividades de prospección, construcción, explotación y beneficio de minerales, de una faena minera”, ello, conforme el artículo 3 letra l) de la ley 20.551/ 2.011 sobre Cierre de Faenas e Instalaciones Mineras.
En las siguientes líneas, propondremos otorgar una visión amplia del concepto, considerando que aquel, no solo dice relación a lo planteado por la norma citada excediéndola con creces, al formar parte de un sistema complejo que nace a partir de la constitución de concesiones mineras, el amparo de ellas, protección de la propiedad minera, la permisología sectorial, sectorial ambiental, la permisología especial minera, servidumbres u otros derechos respecto del predio superficial, labores mineras, entrega de información geológica, relación con comunidades y administración del Estado, tributación minera, royalty, cierre de faenas e instalaciones mineras y el sistema complejo de sus garantías, leyes laborales, entre tantos otros.
- Insuficiencia del concepto dado por el legislador minero.
Otorgarle una visión amplia al término en cuestión resulta fundamental para lograr — como se ha dicho — una mirada holística de las cosas. El carácter reduccionista de la definición intentada por el legislador excluye ciertos aspectos de la actividad minera que en sí mismos resultan inexorables, y que, por lo tanto, de ningún modo se pueden desvincular.
No hay operación minera — ya sea de exploración o de explotación — sin la constitución previa de la respectiva concesión, del amparo de ésta, de la constitución de servidumbres o de otros derechos sobre el predio superficial. Desmerecer la imperiosidad de tales instrumentos dentro del contexto de la operación minera, pareciera significar un desconocimiento de lo que representa la actividad minera en su conjunto.
Así las cosas, que la propia ley sea quien limite la representación de las fases de exploración a los casos que se encuentre sometida al sistema de evaluación de impacto ambiental, de acuerdo a las disposiciones de la ley N° 19.300, trae consigo la necesidad de reflexionar acerca de que todas aquellas actividades de exploración que no deban someterse al sistema de evaluación ambiental no merecen el carácter de operación minera, cuestión que a juicio de esta autora, dista radicalmente con la realidad de las cosas.
- Factum actual
Como se ha dicho, la operación minera emerge como un sistema complejo, compuesto por todos los elementos mínimos que permitan llevar a cabo la ejecución de un proyecto minero, hasta su total afinamiento, esto es, hasta que se declare por el Servicio Nacional de Geología y Minería el cierre total de la operación minera, a través de la emisión del certificado de cierre total, ello de conformidad a lo dispuesto en la ley 20.551 ya citada.
Pero, para llegar a ello se requiere del tránsito que nace a partir de la constitución de concesiones mineras, que han de ser de exploración y de explotación, y cuya regulación está dada por el Código de Minería — CM — y por la Ley Orgánica Constitucional de Concesiones Mineras, número 18.097 — LOCCM —.
Tales concesiones deben ser amparadas mediante el pago de una patente anual cuyo monto se determinará de conformidad a las reglas contenidas en el mismo CM, del modo en que se expresa en el artículo 142 bis del indicado cuerpo normativo:
- Para la concesión de exploración, el monto de la patente por cada hectárea completa será equivalente a tres quincuagésimos de unidad tributaria mensual para cada año de vigencia de la concesión.
- Con respecto a las concesiones de explotación, el monto de la patente anual será de un décimo de unidad tributaria mensual por hectárea completa que ella comprenda, en consideración a que el objetivo de su otorgamiento es el desarrollo de la actividad necesaria para satisfacer el interés público que la justifica, entendiéndose por tal la realización de labores mineras. Para estos efectos, el concesionario deberá acreditar anualmente que ha iniciado trabajos, actividades u obras que de modo permanente y continuo permitan el desarrollo de operaciones mineras, entendiéndose por tales a las que se refiere la letra l) del artículo 3 de la ley N° 20.551, que Regula el Cierre de Faenas e Instalaciones Mineras, incluidas aquellas que derivan del cumplimiento de un plan de cierre de faenas mineras. La consideración a dichas operaciones se aplicará independientemente de si se ejercen en pertenencias propias o arrendadas.
El mismo monto señalado la letra b) precedente se aplicará para aquellas pertenencias que se encuentren en algunas de las siguientes situaciones:
- Aquellas que sin haber iniciado operaciones mineras se encuentren comprendidas en un proyecto de desarrollo minero que haya obtenido una Resolución de Calificación Ambiental o haya sido admitido a trámite en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental para su calificación, conforme a la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente.
- Aquellas comprendidas en un proyecto que, sin tener obligación de ingresar al sistema señalado en la letra anterior, tenga en trámite alguno de los permisos establecidos en el título XV del decreto supremo N° 132, de 2002, del Ministerio de Minería, que Aprueba Reglamento de Seguridad Minera. Solo podrá determinarse la patente por este concepto por una sola vez.
La norma en cuestión es producto de las modificaciones introducidas al CM por la ley 21.420, que “Reduce o elimina exenciones tributarias que indica”, y cuyo objeto fue lograr una mayor recaudación fiscal para cubrir y financiar la denominada “Pensión Garantizada Universal” (PGU), las que redundan sobre materias relativas a la vigencia y prórroga de las concesiones mineras de exploración; modificaciones a la tramitación de las concesiones mineras de explotación o pertenencias mineras; nuevo establecimiento de sistema de Datum; obligación de aporte de información geológica; incremento de patentes mineras y restricción de acciones posesorias solo para aquellos concesionarios que hubieren constituido servidumbres mineras u otro derecho real que grave el predio superficial, todo lo cual — en su conjunto — terminan por complejizar aún más la operación minera que un concesionario proyecte al efecto.
- Hacia el camino de una redefinición.
Por lo tanto, en cuanto a la tenue definición que otorga el legislador en relación al término “operación minera”, es que resaltan múltiples dudas acerca del real impacto que ésta posee respecto de lo que implica en la realidad fáctica la actividad minera, por lo que frente al limitado tenor de dicho concepto, es que consideramos de que aquel debiera necesariamente redefinirse.
La redefinición tiene que consolidarse de tal modo que contemple desde las etapas mínimas necesarias ya descritas, los permisos y servidumbres que fueren necesarios para llevar a cabo las tareas de exploración y explotación mineras, pasando por las tareas de exploración y explotación respectivas, las exigencias ambientales y sectoriales que procedan, relaciones con comunidades y aparato estatal, hasta el certificado de cierre total emitido por la autoridad sectorial respectiva.
Todo ello en su conjunto, permitirá facilitar la proyección de actividades mineras, tanto para nacionales o extranjeros que requieran invertir en la ejecución de proyectos de esta naturaleza.
